城市园林绿化作为城市重要的基础设施建设在承担“绿水青山”式的生态园林城市建设中具有举足轻重的作用，特别是在近年来，各地的城市绿化工作取得了长足进步，全国涌现出数百个国家级、省级园林城市(县)。但是另一方面，城市绿化工作还面临着许多问题，生态园林建设还远在路上：国家提出的生态园林城市尚无城市达标;各地有违法占绿，擅自变更城市绿地性质的现象;在城市建设中，城市绿化仍是相对的弱项，有的城市一有空地就盖房子卖钱;一些“城中村”的集体经济组织常以发展经济为由，采取各种手段改变其规划确定的绿地性质等等。上述问题直接影响了城市人均绿地面积、绿化率和覆盖率的提高，进而影响到生态城市的建设。 我们认为，产生上述问题的原因是多方面的，但是城市绿地由于产权不清导致责任主体不明，价值目标单一，片面强调绿化的基础设施作用，忽略城市生态价值，制衡手段欠缺是主要原因，因此加速建立城市绿地产权制度是建设生态园林城市必要的体制与机制基础。 一、加速推进城市绿地产权化的必要性和紧迫性 “产权”一词是经济学和法学重要的理论概念，国内外学术界对此有多种定义和解释。一般认为，产权是指使自己或他人收益或受控的权利，其主要特征有：一是明确性，即它是一个包括财产所有者的各种权利及对限制和破坏这些权利时的处罚的完整体系。二是专有性，即使因一种行为产生的所有报酬和损失都可以直接与有权采取这一行动的人相联系。三是可转让性，即这些权利可以被引到最有价值的用途上去。 在明确产权的基础上，引入市场价格机制，就能有效地确认相互影响的程度以及相互负担的责任。产权经济学有一个著名的案例：当火车驶过一片种有树木和庄稼的土地时，机车排出的烟火经常引起周围的树木、庄稼着火，这是一种外在性。如何克服它呢?关键在于明确产权。如果这块土地是属于有树木、庄稼的农场主的，农场主就有权禁止火车排放烟火，火车若要排烟，火车的所有者就必须向土地的主人赔偿一定的费用，反之，如果赋予火车主人具有自由释放烟火而又不负责任的权力，那么农场主若想避免由于火车释放烟火所导致的火灾造成的损害，进而要求火车不放烟火，就必须向火车主人支付一笔费用，以使火车主人愿意并能够不排烟火，甚至停止运行。由此认为，更有效地消除外在性，用市场交易的方式实现赔偿，前提就在于明确产权。 对城市绿地实现产权化的必要性在于： 一是建设生态文明强调环境安全已成为现阶段我国生态立法、宏观调控需偏重的价值理念。在我国现阶段，经济社会发展带来的负面影响越来越成为摆在国人面前的沉重负担。在改革开放最初的20年中，环境和生态问题尚未进入主流政策体系，尽管当时的生态问题已经凸显，但仍没有总体性的生态政策出台。时至今日，我们对城市绿化仍将其停留在“活的城市基础设施建设”来定位。按照这一思路，既然是基础设施，那么就应当按照人类的需求进行取舍和规划建设，所以必然会出现当建设用地需求大于绿地需求时，就以牺牲绿地换取发展的现象。实践证明：城市绿地是城市生态系统中具有负反馈功能的重要部分，能在一定程度上发挥各种生态功能，维持城市生态系统的平衡。城市园林植物生态功能主要包括：碳氧平衡、蒸腾吸热、吸污滞尘、减菌减噪、涵养水源、土壤活化和养分循环，维持生物多样性、景观功能和防灾减灾。城市绿化覆盖率低于37%，对气温的改善不明显，理想的绿化覆盖率要达到40%以上。既然城市绿化对生态有极为重要的使用价值，那么就应该同时具有价值，印度学者曾以一棵成年树发挥的各种生态、经济效益进行了测算，其综合价值可达十几万美元。实证研究证明，产权制度是优于税收、政府强制性标准等行政措施的有效调控措施。因此，运用经济手段特别是产权手段对城市绿化进行�；�，有利于改变其仅是城市基础设施的功能观念，既是在法律上对其重要价值的认定，也利于在实践中对其�；�，促进生态城市的建设。 二是当前城市绿地没有明确的产权(所有权或使用权)主体。国家《城市绿化条例》第十八条规定了绿化养护责任如“城市公共绿地、风景林地、防护绿地、行道树及干道绿化带的绿化，由城市人民政府城市绿化行政主管部门管理”，未对城市绿地权属作出规定�！肚嗟菏谐鞘新袒趵分皇枪娑顺鞘新痰氐难ぶ魈�，即公园绿地由城市绿化行政主管部门负责;居住区绿地，实行物业管理的，由业主或业主委托物业服务公司养护;未实行物业管理的，由街道办事处负责。有的地方性法规如宁波市、山东省城市绿化法规虽然规定了树木所有权的确认制度，但未对其是否实行产权化管理(如交易、补偿制度)作出规定。我国城市绿地在产权�；し矫娴闹饕毕菔牵核浅鞘性傲致袒乃腥ㄖ魈�?是国家(国务院代表)还是省、市、县地方政府?单位和居住区附属绿地的所有权主体是谁?地方政府现行的对城市绿权的行政审批权(如砍伐、迁移树木的权力)是一种什么样的权力?是所有权还是管理权的表现?现实中，由于所有权主体的虚置，导致行政权过于明显和强势，包揽了规划、建设、管理一系列事务，但又未能管好。往往排斥了市场规律在�；こ鞘新袒矫娴幕饔�，而且公民参与权也被排斥在外，一些地方政府利用产权制度的模糊性无视城市绿化巨大的生态价值，随意占用绿地搞建设，一些城市发生政府因城市建设砍伐大树时，热心环保的市民只能以上访或行为艺术的方式进行抗争，往往形成不稳定的社会事件。 三是现有的行政执法手段对城市绿地的�；つ芰土Χ扔邢�。如居住小区绿地�；の侍�。近年来随着业主环境意识和维权意识的提高，对居住小区不按设计标准建设和违法占绿现象屡有举报。城市绿化法规对行政机关赋予了规划方案的审批权和行政处罚权，但对违法行为的查处仅限于�？�，对责令恢复绿地或按规划方案建设却无强制权。同时居住小区的调整规范还有物权法等民事法律规范。因此引入产权制度等民事法律规范手段�；こ鞘新痰赜兄诿植剐姓捶ㄊ侄蔚木窒扌�。 四是现有的行政管理手段需要制约和规范。实践证明，各地方执行绿地系统规划的效果不理想，擅自变更城市绿地性质、变更城市绿地的行为大都是地方政府的行政行为，这些违规违法行为之所以发生除了依法行政意识缺乏外，还和城市绿地没有产权人有密切关系。当出现对绿地所有权的占用、侵占和变动时，城市绿地总会显现出“不会说话”的弱势局面，其结果也就可想而知了。 五是政策支持为城市绿地产权化提供了契机。近日，国务院出台了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，将在能源、交通、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营。境内外法人或其他组织均可以通过公开竞争，在一定期限和范围内参与投资、建设和运营基础设施和公用事业并获得收益。根据该办法，政府和社会资本合作(PPP)模式的发展，将起到积极的作用。这一政策为社会资本投入城市绿化建设并享有一定产权提供了良好基础。 二、建立城市绿地产权制度，建设绿水青山的园林城市 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的说明中明确指出：“我国生态环境�；ぶ写嬖诘囊恍┩怀鑫侍�，一是制度上与体制不健全有关，原因之一是全民所有自然资源资产所有权人不到位，所有权人权益不落实。针对这一问题，全会决定提出健全国家自然资源资产管理体制的要求。”标志着健全包括城市绿地等自然资源资产产权制度建设已成为全党全民的共识和任务。我们认为，在利用产权制度推动“绿水青山”建设任务中，当务之急是界定国家、地方政府和社会各界在产权及产权流动中的权力界限和限度，责任边界和能力，合理定位产权主体的层次和各方的权利义务关系，确立它们相互之间的利益协调和机制，激励各方主体�；こ鞘新痰氐幕�，提高地方政府通过规划、建设和管理等手段�；ず凸娣冻鞘新痰氐娜ㄍ�。赋予城市绿化产权的主体依法�；こ鞘新袒�，享受生态文明的权利，同时探索通过委托第三方如民间组织代为管理城市绿地的可行性。主要思路是： 完善城市绿化产权立法，明确城市绿地产权主体。具体建议是：根据城市绿地不同类型和功能，确定不同的所有权与使用权主体，城市绿地包含公园绿地、居住区绿地、单位附属绿地。需要指出的是，城市绿地应注重包括城市草地草坪的规划建设，因为城市草坪不仅具有文化传承功能，也有很重要的保持城市土壤生态功能的重要作用。防护绿地、风景林地是城市绿地系统的主体，规模较大，生态功能较显著，应明确国家对这些绿地的所有权地位，地方政府未经法定程序不得处分(包括改变绿地性质、转让绿地)，明确授予地方政府的管理权及其责任;在城市土地国家所有权的前提下，明确单位附属绿地和居住区绿地使用权人地位。 将对城市绿地的�；ぴ鹑文扇敫鞣街魈逄乇鹗堑胤秸墓芾矸段е械氖滓捅乇傅囊�。增强中央政府监督和制止地方政府滥用管理权限，随意变更绿地性质和占用城市绿地的行为。通过强化运用绿地系统规划和城市绿地管理机制等措施，强化地方政府变更绿地性质的程序审查和责任追究。 将经济价值引入城市绿地价值评估体系，承认城市绿地的市场交易功能。以此增强各主体�；こ鞘新痰氐幕院统鞘新痰氐奈榷ㄐ�。当前地方政府对城市绿地性质的变更或被破坏一般采取对占用绿地的单位实行收取绿化补偿费的方式进行异地建设。现行绿化补偿费的收取标准一般以基准地价为准，实践中各占地单位往往以公益事业或资金不足为由要求主管部门降低基准地价的标准，按最便宜如工业用地的标准缴纳，且经常资金不能到位。异地建绿的要求也有很多成为“画饼充饥”。多年的实践表明这种办法不能体现城市绿地的价值，也不能抑制对城市绿地侵占的冲动和行为�？銮腋鞯胤秸苏猩桃�，又纷纷将此类收费变成非强制性的经营性收费，导致了绿化补偿费的收取面临更严峻的形势。因此，必须重新审视城市绿地的经济、社会和环境价值，承认其应有的最大的价值，通过评估量化等手段，提高征收和占用各类城市绿地的经济成本，使不敢占、不愿占、不想占城市绿地成为常态，维护城市绿地的生态功能作用。 建立城市绿地准征收制度，使城市绿地产权落到实处。我国城市绿地所有权属于国家所有，如前所述，该所有权存在着所有权和使用权相分离，包括城市绿地上的用益物权及其他物权等附属权利，这些权利虽然不独立但确实存在。笔者认为，基于城市绿地作为城市基础设施的公益属性，不宜完全作为如城市居民房产征收一样对待，但可以作为准征收的对象和客体。参照城市其他不动产征收制度对城市绿地进行准征收。这种制度的好处是有利于克服当前城市政府运用行政手段通过更改城市绿地系统规划和调整绿线，象征性的收取绿化补偿费的方式来占用城市绿地的现象。具体思路是地方政府对国家所有的城市绿地需要使用的要向国家缴纳绿地征收费，建设单位要对城市绿地进行占用的需要履行城市绿地征收手续，参照城市不动产征收的程序对征收价值评估后进行征收。 完善公力救济手段。公力救济的主要表现形式是诉讼和仲裁，实际上是要求司法机关在必要时承担起利益平衡的重任。实践表明，完善的司法仲裁机制能够有效地弥补法律的漏洞，防止权力的滥用，�；す窈头ㄈ巳ɡ氖迪�。要在城市绿地征收补偿机制中引入司法救济机制，通过公力救济实现城市绿地的价值和社会公平。 |
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